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甘肃民族地区产业发展与环境保护问题研究及对策建议

时间:2017年11月28日 【字体:

       【编者按】11月13日,林铎书记在《关于甘肃民族地区产业发展与环境保护问题研究及对策建议的报告》上作了重要批示,对报告的内容和参事们务实的调查研究给予充分肯定。该报告是由省政府参事室党组书记、主任郭清祥牵头,道周参事为组长,李宗锋、刘举科参事及卢杰章副巡视员为成员的调研组对甘南、临夏、张掖、武威、酒泉、天水等民族自治州、县进行实地调查研究,全面反映了我省民族地区产业发展与环境保护、生态建设等方面所面临的问题,并提出了八条具体政策建议。

 

       根据省委有关领导的指示,省政府参事室组织力量对我省民族地区产业发展与环境保护问题进行了专项调研,先后赴甘南、临夏、张掖、武威、酒泉、天水等民族自治州、县,实地考察当地国有企业、民营企业和招商引资企业等,并与各地的国土资源局、环保局、林业局、草原站、畜牧局等相关部门领导、企业负责人和当地各族干部群众进行座谈交流,收集了大量的第一手资料,在此基础上形成了一些初步的意见和建议。

       一、存在的突出问题

     (一)过度放牧、草原鼠害和草场沙化等现象日趋突出,高寒草原生态恶化。

       据监测数据显示:甘南州有中度以上退化草原2455万亩,沙化草原78.07万亩,黑土滩草原309.9万亩。而肃南县“三化”草原面积达955万亩,其中退化草场667万亩、沙化草场183万亩、盐碱化草场105万亩。

       一是天然草原超载过牧现象依然存在。据统计数据显示,1965年甘南州牧业人口为24.9万人,2016年牧业已经达56万多人,50年来牧业人口增加31万多人,翻了一翻多,导致天然草原超载牲畜核减工作难度非常大。

       二是鼠害严重。害鼠天敌繁育驯化难度大。据统计,甘南州中度以上鼠害草原808万亩,肃南县中度以上鼠害草原达400万亩左右,严重鼠害草原250万亩左右。

       三是沙化草原治理技术和模式还不够成熟。据资料显示,甘南州玛曲黄河沿岸已经出现流动沙丘,肃南县每年应流沙导致的草地沙化面积达万亩左右。目前我省主要的治沙模式为草方格沙障建植治理法,往往是第一年草方格内牧草长势良好,但经过冬季的严寒和强风之后,草方格和牧草基本破坏殆尽,因此组织科研院所联合研究治理高海拔区草场沙化问题已刻不容缓。

       (二)牧业养殖、肉产品加工和基础设施建设专业化程度不高,畜牧业发展遭遇瓶颈。

       一是畜牧业产业化程度不高,畜牧养殖仍以千家万户的小生产和季节性集中出栏为主体,满足不了市场和加工企业的常年性、持续性需求。东乡县近年来积极培育发展标准化养殖场(合作社)219家,创建省州标准化示范场144个,发展规模养殖户4850户,羊饲养量达151.6万只,取得良好成效。

       二是畜产品加工企业地处民族地区,研发力量相对薄弱,研发周期较长,生产和销售环节成本增加,消费者认知度不高,使资源优势还未转化成经济优势。东乡县则以“东乡手抓”为主打品牌开发羊产业,让“东乡手抓”成为清真餐饮业店品牌,但生产和销售环节成本高,消费者认知度不高。合作市通过华羚乳品公司产业化带动及全面深入开发牦牛乳产品,使干酪素这一行业已逐步成为草原畜牧业的支柱产业,具有鲜明的民族产业特色,并已形成“公司+基地+农牧户”的产业化经营模式,构建起了基地培育、原料市场、生产加工、自主研发、销售网络、产业延伸的完整产业体系,但企业融资成本高,研发力量相对薄弱,对高层次人才吸引力不足,消费者认知度不高等因素,严重制约着企业进一步发展壮大。肃南县通过祁连山生物科技开发公司以祁连山马鹿资源为基础,鹿系列产品深加工产业为链条,走农业产业化综合发展的路子,研制开发出以鹿茸、鹿血、鹿鞭、鹿胎、鹿胃、鹿骨等为主要原料的七大系列30余种产品,但是由于我省严禁医药保健类产品进行会议展销等活动,导致产品无法外销,销量一路下跌。

       三是畜牧业基础设施滞后,“三品一标”认证步伐缓慢,牦牛藏羊品系退化严重。如:甘南、临夏两州,畜牧业基础配套设施落后,各类装备、设备缺乏,特别是牲畜棚圈严重不足,牦牛藏羊长期处于“夏饱、秋肥、冬瘦、春死亡”的现状,应对自然灾害的能力有限。由于畜产品“三品一标”认证程序复杂,费用高,企业认证积极性不高,制约了畜产品优势品牌的培育。与上世纪70年代相比较,牦牛产肉量平均下降31.2%,产奶量下降17.8%,藏羊产肉量平均下降18.3%,在一定程度上挫伤农牧民养殖的积极性。

       (三)种植面积小、种业发展慢、地膜回收难,特色种植业还未形成规模。

       我省民族地区主要是农牧区,临夏州全部、甘南州大部分县市皆为农区或半农半牧区,主要粮食作物有小麦、青稞、玉米、马铃薯、豆类等,经济作物主要有药材、油菜、蔬菜、青饲料等。

       一是产业规模不集中、种植面积较小。东乡县种植油菜、向日葵、枸杞等经济作物1万亩左右,谷子、高粱等杂粮0.5万亩左右;种植区域分散,无法形成规模。

       二是种业发展滞后,自己能力不足。临夏和甘南州无种子生产企业,商业化的农作物种业科研体制无法建立,大部分农作物种子购买于张掖、武威、临洮等地种业公司,药材种苗主要购买于临洮、岷县等邻近市场,由于环境差异和育苗方式的多样性,种子种苗品质优劣不齐,成活率低,产量不高。

       三是农业环保面临新挑战,农膜回收利用难度大。2016年甘南州地膜覆盖面积23.66万亩,地膜、棚膜使用量近2620顿;东乡县种植全膜玉米33万亩,马铃薯30万亩;虽然有省级资金扶持地膜回收计划且设立了回收点,但州县财政困难,配套资金难以落实,致使地膜回收利用举步维艰。

       (四)矿产开采难度大、尾矿处理不合理、政策解读不到位,矿山整治工作进展慢。

       一是矿产开采区一般位于山岭重叠、沟谷纵横、生态环境地质脆弱的地区,地质条件十分复杂,极易发生崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,严重威胁人民群众的生命财产安全。如,甘南州排查出地质灾害隐患点1022处,受威胁乡镇31个,受威胁人口十余万。

       二是部分地区地方政府对国家生态保护区划定的核心区、缓冲区和试验区的界定不清晰,政策解释不清楚,部分采矿企业还在保留原有职工,等待开采。

       三是部分企业开采矿山过程中未处理尾矿、废渣、废石等,容易引起地质灾害。如,阿克赛县是全国三大石棉主产区之一,石棉储量约为4500万吨,经过近50年的开发,大量石棉尾矿堆积如山,矿区囤积的尾矿成品约有5亿多吨。受地质环境恶化加剧、开采难度加大、环保设施严重落后等因素影响,目前矿区已全面停产。

       四是祁连山自然保护区肃南段是国土资源部确定的重点找矿区之一,也是甘肃西部金属、能源、冶金辅料、化工原料等矿产资源富集区。据统计,在祁连山保护区肃南段现有采矿权18个、探矿权48个,但是目前矿权注销工作进度缓慢,除肃南县审批设立的矿权全部注销之外,涉及国土部、省国土厅、市国土局审批设立的55个矿权(已到期52个,未到期3个)均未注销,而矿业权关闭退出没有明确的政策依据,对补偿的范围、标准和补偿资金的来源没有明确的界定,补偿无法落实,矿业权不能及时注销,直接影响矿山整治进度。

       (五)基础设施薄弱、服务质量不高、产品开发不足,旅游业还不能很好的为游客服务。

       一是资金投入严重不足,基础设施建设薄弱。旅游业国家投资有限,基础设施建设落后,景区内和景区间道路不畅通、连接性差,旅游厕所、停车场、自驾车房车营地、游客服务中心等旅游公共设施短缺,沿途游客服务区少,不能服务意识很好的为游客提供服务。

       二是旅游业态不健全,服务质量不高。旅游项目缺乏创意,活动雷同,看得多、玩的少,观赏性的多,参与性的少,影响了游客的停留和消费,吸引回头客比例低。缺乏有资质的专职导游,不能为游客提供高质量、高效率的导游服务,宾馆、餐饮业服务人员素质层次不齐,主动服务意识不强,服务技能欠缺。

       三是旅游商品开发不足,旅游收入长期依赖于住宿、餐饮、景区门票等基本性消费,购物等扩展性消费低,旅游商品开发不足,大型旅游购物店少,品种单一。

       (六)划入保护区内的农牧民未迁出自然保护区,制约了当地群众的脱贫和致富。

       我省在国家级自然保护区功能区划分时,由于前期工作不细等原因,功能区划分不尽科学合理,将部分人口集中区域划分到保护区内,给当地群众生产生活带来了很大不便。例如:甘肃祁连山国家级自然保护区地处青藏、蒙新、黄土三大高原交汇地带的祁连山北麓,属森林生态系统类型的自然保护区。2014年国务院批复甘肃祁连山国家级自然保护区功能区划分方案时,将肃南县部分人口相对集中的地区纳入保护区范围,后期也未出台保护区人员迁出安置等相关的补偿政策措施。甘肃太子山国家级自然保护区位于临夏回族自治州与甘南藏族自治州之间,属于自然生态系统类别林生态系统类型自然保护区。2012年2月升格为国家级自然保护区时,将康乐县部分人口集中的村庄纳入保护区范围,后期未将该村庄迁出自然保护区。目前这部分被纳入保护区范围内的人口集中区域(村庄)受政策约束无法开展任何项目建设,水电路等公共基础设施陈旧问题突出,给当地群众生产生活带来了很大不便,也对农牧民群众增产增收,尤其是贫困群众脱贫致富造成了很大制约。

       二、政策建议

       (一)加大资金投入、实施技术攻关、寻求技术突破,解决高寒草原鼠害和沙化问题。

       一是提高禁牧补助和草畜平衡奖励政策标准,建立横向草原生态补偿机制。在草原生态保护补奖政策落实过程中,农牧民普遍反映政策标准偏低,政策实施后农牧民经营性收入锐减。

       二是建立草原鼠害综合防治装箱基金,积极开展害鼠天敌繁育驯化工作。根据鼠害分布区域和发生发展的规律,统筹安排加强治理,并组织专家队伍加大鼠害天敌(艾虎、狐狸、鹰类等)繁育驯化工作,扩大鼠害天敌自然种群数量,利用草原生态食物链关系,从根本上治理草原鼠害。   

       三是加大高寒草原沙化治理力度,积极依托高校及专业治沙研究机构,成立高寒草原沙漠治理技术研究与示范服务机构,实施技术攻关,寻求技术突破,建立适宜于高寒草原本土化生长的牧草和灌木品种繁育基地,解决高寒草原沙漠化问题。

       (二)专业化布局、标准化生产、改良畜种,促进生产能力,提高养殖效益。

       一是进行专业化布局,以专业合作社为基本经营模式,牧区要着力提升牦牛、藏羊和细毛羊等繁育,半农半牧区要提升犏雌牛和奶牛养殖,农区要着力提升牦牛、藏羊和细毛羊等育肥和特色养殖业,发展多元富民产业,实现畜牧业增产增效。

       二是推进标准化生产,在全省开展国家级、省级畜禽养殖标准化示范创建活动,推进畜禽养殖生产信息化示范建设,利用智能感知、无线传感、智能控制等现代信息技术,对畜禽养殖、繁殖育种、环境监控、饲料投喂、远程诊断等生产过程进行数字化管理,提高畜禽产品产量和品质,增加养殖效益,提升消费者认知度。

       三是加大畜种改良力度,建立甘南地区甘加羊、欧拉羊、玛曲牦牛、河曲马等,肃南县细毛羊和康乐县西门塔尔牛等本地和引进畜种良种繁育基地,促进生产能力,提高养殖效益。

       四是强化基础设施建设,加大对畜牧养殖业的扶持力度,以项目建设为依托,坚持优质、安全、绿色为导向,坚持 “畜禽良种化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化和粪污无害化” 五化建设,配套建设水电路和粪污无害化处理等设施。

       (三)种植布局特色化、生产经营规模化、土地流转合理化,建立利益联结机制,提高连片种植规模。

       一是农业种植布局要特色化、生产经营适度规模化。由于民族地区种植区海拔在1000-3000米之间,海拔落差大,各类农作物种植区适宜性不一,各级政府应积极协调,因地制宜、科学布局,在“一村一品,一乡一业”上做文章;按照党的十九大精神进一步完善农村土地承包关系,引导并鼓励农牧民土地向合作社、家庭农场、种植大户、农业企业等新型经营主体集中流转,建立利益联结机制,提高连片规模种植程度。

       二是加大民族地区种业产业扶持力度。东乡县种植农作物70万亩,其中玉米33万亩、马铃薯30万亩、小麦5.5万亩等。由于环境差异和育苗方式的多样性,种子种苗品质优劣不齐,为了增加广大农牧民的收入,建议加大种业扶持力度,让农牧民购买放心的种子种苗,提高农牧民农业收入。

       三是进一步加大废旧农膜回收利用工作的支持力度,减少农业垃圾。

       (四)落实习近平总书记重要批示精神、树立和践行新发展理念、加强资源环境综合评价,全面推进绿色矿山建设工作。

       一是严把新设探矿权准入关,严禁自然保护区核心区和缓冲区探矿权的勘查工作,开采矿山过程中,加大设施投入力度,治理尾矿、废渣、废石等,加强土地复垦还绿,防治水土流失、开展绿色矿山建设,特别是防治矿区地面塌陷、山体滑坡、泥石流等地质灾害的发生。

       二是认真贯彻落实习近平总书记关于祁连山生态环境保护工作重要批示精神,牢固树立和践行新发展理念并体现到生态环境保护全过程,在生态保护划定的自然保护区核心区和缓冲区内严禁勘查开发矿产资源,已设立的矿业权要全面退出。

       三是积极推进“绿色矿山”建设,进一步明确矿业绿色发展的方向和布局,加大对基础地质的调查评价投入,加强资源环境综合调查评价,推广应用采矿新设备、新工艺,加强矿区土地复垦与矿山复绿技术的应用研究,全面推进绿色矿山建设工作。

       四是建立保护区内企业关闭退出补偿机制。尽快研究建立保护区内矿产勘查开发企业有序关闭退出补偿机制,对保护区内的矿产资源勘查开发企业,以经济补偿方式予以关闭、迁出,具体标准可参照国家关闭退出煤矿的补偿政策,按相应比例进行补偿。

       (五)加强基础设施建设、健全服务人员培训机制,促进文旅体商大融合。

       一是加大资金投入,加强基础设施建设。进一步完善基础设施,建设A级旅游景区停车场、游客中心、旅游厕所、导览标识、木栈道、观景台等设施,大景区内建成游客服务中心、自驾车房车露营地等,保证旅游景区内和景区间道路畅通,更好的为游客提供服务。

       二是健全服务管理人员学习培训机制,提升旅游服务质量。建立旅游管理人才培养引进机制,加快旅游人力资源开发;加强导游职业培训,落实导游薪酬和社会保障制度,为游客提供高质量、高效率的导游服务;定期培训宾馆、餐饮业服务人员,强化服务意识、提高服务技能。

       三是多业并举,促进文旅体商大融合。挖掘各类文化资源,开发民族文化产品展示、举办特色文艺活动;推进体育旅游融合,举办自行车赛、拳击比赛、徒步穿越、登山攀岩等运动项目;促进商业旅游,加大旅游商品研发、生产、销售,在城区和重点景区设立旅游商品专卖店,支持旅游商品在线销售等。

       (六)适时出台保护区内人员安置补偿措施,解决保护区内群众的生活问题。

研究出台相关的补偿政策措施,将划入到甘肃祁连山国家级自然保护区的肃南县人口相对集中的地区和甘肃太子山国家级自然保护区的康乐县部分人口集中的村庄整体迁出国家级自然保护区,解决群众的生活问题。

       (七)将甘南州、肃南县和阿克塞县列入我国生态补偿试验区,先期开展生态补偿试点,加快建立科学合理的生态保护成本分担机制。

       甘南州横跨长江、黄河两大流域的上游地带,拥有天然草场4084.9万亩,草地类型主要有高山草甸、亚高山草甸、灌丛草甸、沼泽草甸等7类17组29个型,草原植物94科947种,是长江、黄河上游地区重要的天然生态屏障和水源涵养地;肃南县70%的国土面积处于祁连山国家级自然保护区内,而祁连山国家级自然保护区约60%的面积也在肃南县境内,可以说肃南县是祁连山生态保护的“主战场”。因此建议将甘南州和肃南县列入我国生态补偿试验区,先期开展生态补偿试点,加快建立科学合理的生态保护成本分担机制,对生态功能区水、森林、草原、湿地等生态系统和基础设施、矿产资源、农牧民收入等机会成本进行全面补偿,对保护区的地方政府和农牧民给予经济补偿,为综合治理和生态环境恢复积累前期经验。

       (八)建立民族地区产业发展基金,对产业发展相对落后的民族地区给予专项扶持。

       一是研究将中央财政每年从超收资金中安排一定比例的资金,专门用于补充民族地区产业发展基金政策;每年从中央所属国有企业上缴的利润中,适当划拨一部分资金,列入民族地区产业发展基金。

       二是将发展基金全部用于扶持贫困落后的民族地区产业发展。

       三是发展基金由财政部统一管理,对地方无偿投放,实行项目申报、专家论证、验收考核、以奖代补等多种形式,以发挥基金的最大效用。

       四是督促地方政府做好与民族地区产业发展相关的配套基础设施建设。

 

(通讯员  刘卫平)

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